文物修法爭議背后：“生死權(quán)”下放埋下隱患
2016-01-25
來源：《瞭望》 瀏覽次數(shù):
大中小
| 4296處國保、12萬余處各級文保單位、76萬余處不可移動文物、3841萬件/套館藏文物……作為這些珍貴文物的“護(hù)身符”，文物保護(hù)法的修訂工作廣受關(guān)注。 2015年12月28日，《中華人民共和國文物保護(hù)法修訂草案（送審稿）》（下稱《草案》）面向社會公開征求意見�！恫莅浮愤M(jìn)一步明確了鼓勵公眾參與、加強(qiáng)執(zhí)法督察、將文保納入政績考核等要求，并將罰款上限從50萬元提高至100萬元。但是，“一般不可移動文物，不得擅自遷移、拆除，因建設(shè)工程需要必須遷移、拆除的，應(yīng)當(dāng)由縣級人民政府批準(zhǔn)”等條款被一些專家認(rèn)為有可能導(dǎo)致相關(guān)文物的“生死權(quán)”劃歸縣級政府，埋下更多隱患。 “文物修法的指導(dǎo)思想應(yīng)是收緊而不是放松。”中國文物學(xué)會名譽(yù)會長謝辰生向《瞭望》新聞周刊記者強(qiáng)調(diào)。一時之間，如何通過文物修法，采取硬性舉措堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)文物保護(hù)的被動局面，引發(fā)各界熱議。 “罰金翻番”震懾力幾何 《草案》剛公布即引發(fā)關(guān)注的條款無疑是“提高罰金”。其第九十四條提出，對擅自修繕不可移動文物的，擅自遷移、拆除不可移動文物的，擅自進(jìn)行原址重建等幾種行為，“由縣級以上人民政府文物主管部門責(zé)令改正；未按照要求改正的，查封、扣押相關(guān)設(shè)施設(shè)備，并對責(zé)任單位處50萬元以上100萬元以下罰款，對責(zé)任人處2萬元以上10萬元以下罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”現(xiàn)行文物保護(hù)法規(guī)定的對這類行為處罰的最高罰款額度為50萬元。 一直以來，破壞文物成本過低備受詬病。理論上提高罰款額度能夠加大違法成本，但威懾力是否足以扭轉(zhuǎn)文物保護(hù)的被動局面？一些業(yè)內(nèi)人士提出了質(zhì)疑。 “在房地產(chǎn)市價動輒每平方米數(shù)萬元的情況下，拆掉一處文物建筑，就可以為房地產(chǎn)項(xiàng)目騰出上千萬甚至上億元的利潤空間。”全國政協(xié)委員、中國行政管理學(xué)會文物執(zhí)法專業(yè)委員會副會長、南京大學(xué)教授張鳳陽說，“要起到震懾作用，關(guān)鍵是要將嚴(yán)重破壞文物行為納入刑事立案范圍，對故意損毀文物古跡的惡劣情形，要嚴(yán)肅追究刑事責(zé)任。” 2016年1月1日，最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理妨害文物管理等刑事案件適用法律若干問題的解釋》正式施行，其第四條規(guī)定：“風(fēng)景名勝區(qū)的核心景區(qū)以及未被確定為全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位、省級文物保護(hù)單位的古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代重要史跡和代表性建筑等不可移動文物的本體，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第三百二十四條第二款規(guī)定的‘國家保護(hù)的名勝古跡’。” 業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這個司法解釋非常及時、非常重要，意味著從此肆意拆除省級以下不可移動文物的行為都將面臨刑法的嚴(yán)懲。 然而，現(xiàn)實(shí)中除了盜墓、倒賣文物之外，針對破壞不可移動文物的案件，啟動刑事追責(zé)的少之又少。以江蘇省為例，據(jù)江蘇省公安廳統(tǒng)計(jì)，故意破壞文物古建的犯罪行為，全省近3年內(nèi)僅立案4起；江蘇省高院統(tǒng)計(jì)，近兩年全省法院沒有審理過一起相關(guān)案件。 中國古跡遺址保護(hù)協(xié)會會員曾一智認(rèn)為，《草案》第九十四條應(yīng)參照《草案》第九十九條“買賣禁止買賣的文物尚未構(gòu)成犯罪的，由縣級以上人民政府文物主管部門沒收涉案文物和違法所得，并對買賣雙方分別處違法所得金額5倍以上8倍以下罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”等規(guī)定修訂，對古建筑、近現(xiàn)代建筑等不可移動文物造成破壞的尚未構(gòu)成犯罪的行為，應(yīng)按照其所在區(qū)域的房地產(chǎn)市場交易價格的幾倍給予罰款。 “合理利用”如何有度 一直以來，如何發(fā)揮文物的作用、怎么利用才“合理”，存在分歧。有觀點(diǎn)認(rèn)為，保護(hù)和利用應(yīng)當(dāng)并重，甚至認(rèn)為保護(hù)是為了利用；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，利用必須服從保護(hù)，合理利用是為了發(fā)揮文物的作用，而不是以文物謀取經(jīng)濟(jì)利益。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的形勢下，有人打著“利用”的旗號搞開發(fā)經(jīng)營，損害了“合理利用”的聲譽(yù)。 《草案》對現(xiàn)行文物保護(hù)法最大的一處修改是增添了關(guān)于“合理利用”的第六章，明確提出“吸引社會力量參與文物保護(hù)與利用，在主管部門監(jiān)管下使用并承擔(dān)保養(yǎng)、修繕責(zé)任”。 然而，由于一些地方政府監(jiān)管不力，對文物建筑的活化利用時常走樣，有的文物被企業(yè)“認(rèn)養(yǎng)”后被指淪為“資本的私寵”。業(yè)內(nèi)人士一直呼吁要對此加強(qiáng)監(jiān)管。 “從此次《草案》第六章提出的內(nèi)容，能夠看出其關(guān)鍵立足點(diǎn)在于適應(yīng)公共文化服務(wù)的新要求，建議在確保文物安全前提下，盡可能豐富利用的方式，鼓勵開展合理適度經(jīng)營。”一位不愿透露姓名的文物部門工作者說。 但這引發(fā)了更多的擔(dān)憂。有專家指出，文物合理利用并非不可，但《草案》內(nèi)容多為原則性的要求，缺乏可操作性，而對文物經(jīng)營權(quán)管理的放松，甚至很有可能為惡性開發(fā)利用文物資源“開口子”。 《瞭望》新聞周刊記者了解到，一段時間以來，將國有不可移動文物作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營，過度開發(fā)利用文物資源，隨意改變文物原狀進(jìn)行添建、改建，導(dǎo)致文物破壞的情況屢屢發(fā)生。其中，擅自拆除文物古跡和歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)以及歷史建筑等問題十分突出。此外，對國有文物的“認(rèn)養(yǎng)”之風(fēng)在部分地區(qū)盛行，有的地方干脆把推行“認(rèn)養(yǎng)”作為“解決城建與文物矛盾”的新模式，文保單位成為會所、私房菜館等現(xiàn)象廣受詬病。 對此，2012年，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好旅游等開發(fā)建設(shè)活動中文物保護(hù)工作的意見》明確提出：“國有不可移動文物不得轉(zhuǎn)讓、抵押，不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營”，“對于將國有不可移動文物作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營的，要限期將其從企業(yè)資產(chǎn)中剝離。” “《草案》放開國有文物經(jīng)營權(quán)，這可能導(dǎo)致破壞更有‘自主權(quán)’。”謝辰生認(rèn)為，現(xiàn)行文物保護(hù)法和國務(wù)院相關(guān)文件規(guī)定，國有不可移動文物不得轉(zhuǎn)讓、抵押，不得作為資產(chǎn)經(jīng)營，《草案》與之相比反而退步了。“文物保護(hù)法首先要加強(qiáng)保護(hù)，《草案》為拿文物進(jìn)行商業(yè)運(yùn)作開口子，也許會留下隱患。在這方面，2000年發(fā)生的‘水洗三孔’事件就是慘痛教訓(xùn)。” 中國文物學(xué)會原副會長李曉東說：“文物是不可再生的文化資源，不能把它作為經(jīng)濟(jì)資源去開發(fā)，成為搖錢樹，如果開了口子，在執(zhí)行過程中很容易走樣，企業(yè)參與文物保護(hù)，可以通過減免稅收等方式獎勵。讓企業(yè)直接使用甚至經(jīng)營文物，顯然是下策。” 南京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授姚遠(yuǎn)認(rèn)為，不能簡單地將“社會力量”等同于“社會資本”，文物保護(hù)應(yīng)當(dāng)通過政府信息公開，鼓勵公眾參與，將志愿者、專家、社會組織、社區(qū)居民的力量吸納到文物保護(hù)工作中來。例如，對古村落中年久失修的祠堂廟宇等公共空間，完全可以村民為主體，通過村民、志愿者、社會組織等共同籌集資金的渠道進(jìn)行修繕養(yǎng)護(hù)，這既可以通過社區(qū)參與的方式留住集體記憶，又可以恢復(fù)古建筑公共空間的功能，凝聚社區(qū)共同體。 “不能因?yàn)槠髽I(yè)掏錢修了某個國有文物，就可以得到長期經(jīng)營權(quán)作為交換。這樣的‘認(rèn)領(lǐng)’、‘認(rèn)養(yǎng)’，實(shí)際上使得國有文物使用單位推卸了法定的修繕義務(wù)，這既不符合公益捐贈的方向，也不符合文物工作自身的規(guī)律。”姚遠(yuǎn)說。 “生死權(quán)”下放埋下隱患 《草案》引發(fā)更大爭議的是拆除權(quán)下放，即《草案》提出“一般不可移動文物，不得擅自遷移、拆除，因建設(shè)工程需要必須遷移、拆除的，應(yīng)當(dāng)由縣級人民政府批準(zhǔn)”。與之相比，現(xiàn)行文物保護(hù)法規(guī)定，無法實(shí)施原址保護(hù)，必須遷移異地保護(hù)或者拆除的，應(yīng)當(dāng)報省級政府批準(zhǔn)。《北京市實(shí)施〈中華人民共和國文物保護(hù)法〉辦法》《天津市文物保護(hù)條例》《江蘇省文物保護(hù)條例》等地方法規(guī)，均進(jìn)一步明確規(guī)定拆除此類不可移動文物須經(jīng)過省級文物部門的批準(zhǔn)或同意。 “《草案》的這一修改可能會帶來隱患，賦予地方政府拆文物的程序上的合法性。”姚遠(yuǎn)擔(dān)憂地說，“《草案》里還有一條規(guī)定，建設(shè)工程應(yīng)避開文物保護(hù)單位。那么，這是不是意味著不需要避開一般不可移動文物？房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，是否也算‘建設(shè)工程’？應(yīng)當(dāng)規(guī)定只有因重大公共利益需要的建設(shè)活動，方可拆除或遷移不可移動文物。” 曾一智說，地方政府出于對土地財(cái)政的依賴，成為大量拆除不可移動文物的實(shí)施者。“在地方政府對土地財(cái)政的硬性需求不能被遏制的現(xiàn)實(shí)中，將一般不可移動文物的遷建、拆除審批權(quán)劃歸這一級政府，其后果不堪設(shè)想。” 有關(guān)人士認(rèn)為，當(dāng)前文物執(zhí)法最突出的問題之一，就是同級文物部門難以監(jiān)督同級政府，這就需要上級文物部門的有力監(jiān)管。因此，“不該下放的權(quán)堅(jiān)決不能下放”。 據(jù)了解，近年來，一些官員對破壞文物現(xiàn)象持漠視縱容態(tài)度，甚至直接干涉、阻撓文物執(zhí)法；部分敢于向上級反映當(dāng)?shù)匚奈锲茐陌讣幕鶎游奈锔刹�，甚至遭到打壓�?014年在四川平武報恩寺文物建設(shè)控制地帶違法建設(shè)案中，當(dāng)?shù)匚奈锔刹考w向國家文物局局長寫了舉報信，最終卻導(dǎo)致反映情況的文物干部，有的被調(diào)離崗位，有的被停職。 “對文物保護(hù)的行政審批，有的權(quán)要放，有的權(quán)要收。”李曉東說，“應(yīng)該以文保公共利益為根本出發(fā)點(diǎn)，具體情況具體分析。如果將決定文物‘生死’的權(quán)限明確下放到縣級政府，會不會失之過寬，埋下合法拆文物的隱患？” 2016年1月7日，全國文化廳局長會議傳來消息，文化部將全面落實(shí)文物保護(hù)主體責(zé)任，推動文物工作由搶救性保護(hù)向預(yù)防性保護(hù)轉(zhuǎn)變，“建立國家文物督察制度，堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)文物保護(hù)被動局面”。 如何建立文物保護(hù)責(zé)任終身追究制度？如何建立國家文物督察制度？對此，文物保護(hù)法修訂能否予以明確？這也是人們的期待。 |